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diciembre 5, 2020
Oil & Gas

Camino hacia una Tercera Reforma Energética

Tercera reforma energética

Camino hacia una Tercera Reforma Energética – Por Alfredo García Mondragón,

En la llegada del presidente López Obrador a la presidencia de la República, uno de sus mensajes desde la campaña presidencial, fue el de cancelar la reforma energética del presidente Peña Nieto. En sus inicios, todo pareciera ser una discusión ideológica, pero más que ideológica debe verse en su contexto de la historia de nuestro país. 

Si bien, siempre se dijo que el abrir la industria de hidrocarburos no era necesario, debido a que no era por razones de tecnologia y experiencia de Pemex, ya que la tecnologia está disponible en el mercado. Pemex demostró que, a lo largo de su historia, siempre afrontó los retos tecnológicos de manera satisfactoria. 

México, con sus universidades, dio la lucha de generar los técnicos que la industria había necesitado. Pero más que eso, sus problemas se reducen a la falta de recursos económicos y capacidad de ejecución para poder desarrollar los nuevos retos que la indistria del siglo XXI de una manera exitosa. 

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Por esa razón, el presidente Calderón reconoció que no había forma de continuar operando Pemex a base de deuda y más que pensar en un desmantelamiento de Pemex, era evitar seguir endeudando al país. Para cuando llegó el presidente Peña Nieto, las condiciones eran todavía más críticas en las finanzas de Pemex. Y es así como llegamos a una controvertida, pero necesaria, reforma energética.

Contexto histórico

La industria petrolera desde sus inicios fue promovida por el presidente Porfirio Díaz a inicios del XX. En esa época, México,era un país con menos de 20 millones de habitantes y con una industria incipiente. Por consecuencia, el petróleo no tenía el valor que hoy en dia tiene, ni generó el desarrollo que hoy ha generado. Por ello, es anacrónico pensar que Porfirio Díaz entregó las concesiones petroleras de una manera irresponsable.

Incluso para la década de los 30´s, México rondaba en su población los 20 millones de habitantes (Fig. 1), y para esa misma década, México contaba con una poblacion de cerca de 13 millones de analfabetas (Fig. 2). Y así llega México a la época de la expropiación petrolera, con no grandes cambios en este respecto. 

Para la época en la que México decide realizar la reforma energética del año 2013, contaba con 115 millones de habitantes, cerca del 8 % de analfabetas, 3600 universidades en el país. Lo que, en resumen, son dos épocas y condiciones de decisión de México muy distintas. 

Fig, 1. Fuente: Pineda Trujillo, 2013 
Fig. 2 Fuerte: INEGI                             

Las razones por las que se da la expropiación de la industria petrolera en México son del concimiento público. Sin embargo, es importante reconocer que México socialmente vivía la década de los años treinta.  En esta misma década se estaba articulando la Ley Federal del Trabajo; y es en el año de 1931 cuando entra en vigor, aunque los derechos y protección de los trabajadores se establecieron en la constitución de 1917 al igual que la de los hidrocarburos, y al igual de la ley del trabajo. Los legisladores tardaron cerca de 20 años en pronunciar las leyes relacionadas de la constitución.

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Cuando se da la expropiación petrolera en 1938, y las empresas internacionales son expulsadas de México, después de la expropiación, Lázaro Cardenas tiene la necesidad de crear una empresa del Estado, pero en las condiciones del país. También reconoce que prácticamente no existían cuadros técnicos que pudieran tomar el control de la industria y prácticamente dependía del sindicato petrolero; y que no solo debía crear la empresa petrolera del país sin recursos humanos calificados. Aunque ya la UNAM operaba, su historia data del año 1551 como la Real y Pontificia Universidad de México y posteriormente la creación del Instituto Politecnico Nacional y con los años fueron surgiendo universidades que pudieron dar los profesionales que la industria necesitaba.

Cabe recordar que, después de la expropiación, México tuvo un veto internacional, el cual no solo fue comercial, también bloqueó su acceso a proveedores de servicios petroleros. Por lo tanto, muchos equipos con lo que operaba Pemex, eran copiados y construidos de manera artesanal en sus talleres y prácticamente muchos de esos equipos llegaron a finales del siglo XX. Es por esta razón que los técnicos petroleros mexicanos, sienten ese orgullo de haber desarrollado una industria prácticamente carente de tecnologia.  Aún así, en el mega complejo petrolero de la región marina, lograron administrar la produccion de Cantarell, el campo megagigante en 1 millón de barriles diarios por más de 20 años.

Presupuesto de la Federación

El problema de Pemex, desde su inicio es que fue concebida como una empresa estatal que explorara, perforara, produjera y refinara sus hidrocarburos para el consumo del país. Pemex dependía del presupuesto de la federación, lo que implicaba que recibía presupuesto como cualquier secretaria de estado. De tal forma, si necesitaba explorar o desarrollar campos o producirlos, debía hacerlo con el limitado presupuesto.

Aún con todas esas carencias, Pemex realizó el reconocimiento geológico de todo el país, desde los años 50 hasta mediados de los 90 realizó campañas sísmicas y se perforaron pozos en prácticamente en todas las cuencas y regiones. Además, se desarrollaron y explotaron campos que hoy en día son los campos maduros y marginales terrestres. De esta forma, llegan a descubrir la región marina a inicios de los 70´s y ya para la década de los 80´s México ya era una empresa petrolera con producción marina. Ya para inicios de los años 90´s la región marina recibía las mayores inversiones en Pemex, como lo hace hoy en dia.

Apertura de la petroquímica secundaria

Durante el sexenio de Salinas de Gortari se dieron los primeros intentos de apertura del sector de los hidrocarburos en México. Existen referencias de que los Estados Unidos solicitaron una apertura del sector durante las negociaciones del tratado de libre comercio. Así que los intentos de recibir inversión extranjera se dieron en la generación de subsidiarias de Petróleos Mexicanos, creando la petroquímica primaria y secundaria, refinación y exploración y produccion siguiendo el modelo de negocios de las grandes operadoras. 

Gracias a lo anterior, empezaron a operar unidades de negocio manejando precios de transferencia, pero no contaban con que una operadora nacional, su gobierno corporativo y toma de decisiones son completamente distintos a una que es pública y debe reportar todas sus operaciones. Por otra parte, la fuerza el sindicato petrolero le impedía llegar más lejos en una apertura del sector. Incluso el sindicato tenía la mitad de los asientos en el consejo y se tenía que negociar con el sindicato cualquier cambio.

Pidiregas 1998

En la llegada del presidente Zedillo, que enfrentó los retos del famoso error de diciembre del 1994, su administración inició con una devaluación del más del 100% y una caída de sus reservas y erosión del PIB en un 6.5%. Durante esa debacle económica, México en crisis tuvo que negociar con los Estados Unidos una línea de crédito de $20,000 millones de dólares para afrontar los compromisos financieros en dólares.

Se sabe que los Estados Unidos pidió una garantía soberana, con la que garantizara el pago de este empréstito y no tenía más opción que hipotecar las reservas petroleras, una acción que, el mismo Zedillo sabía, ponía en riesgo el patrimonio de los mexicanos y de la nación misma. Al término de su gestión pagó esa deuda, acción que el Senado y Cámara de Diputados criticaron duramente.

Durante la gestión del Presiente Zedillo fue necesario incrementar la producción petrolera para poder afrontar estos créditos, ya que era la única fuente de ingresos extraordinarios que el estado podía tener. Como el presupuesto de la federación no era suficiente para incrementar la producción, se instrumentaron los llamados Proyecto sde Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público (Pidiregas).

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Dichos proyectos funcionaron como una fuente de financiamiento para proyectos estratégicos. Lo cual permitió hacer frente a los compromisos adquiridos, logrando incrementar la producción en Cantarell en 1.3 mm bpd en el año 1997, inyectándole Nitrógeno para aumentar la energía del yacimiento. Esta decisión fue criticada por haber triunfado gracias a su bajo costo. Sin embargo, su impacto más tarde sería desastroso. 

Ya en las vísperas de las elecciones del año 2000, el candidato Fox en sus promesas de campaña, ataca fuertemente a Pemex como una caja negra, llena de corrupción e inicia la idea de crear una reforma energética. Por lo cual, a su llegada a la presidencia, crea la ley de transparencia y abre a la sociedad los problemas que existían en Pemex. Aún así, en esa administración, Pemex llega a su produccion máxima histórica de 3.4 mm bpd como un efecto de las inversiones del sexenio anterior. 

El gran problema de los proyectos Pidiregas es que, con los flujos que generarían, deberían poder pagar la deuda en el plazo estipulado. Sin embargo, debido a que los ingresos entran por Hacienda, el congreso etiquetó esos ingresos para gasto corriente y solo se cubrió el servicio de la deuda. En el caso de los proyectos de Pemex, los campos que se financiaron de esa manera ya declinaron y la deuda sigue vigente.

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Asi que, al no poder lograr la apertura del sector energético, México era el segundo proveedor de petroleo a los Estados Unidos. No tenían que invertir en riesgo y solo compraban el hidrocarburo a precio comercial. De esta manera, los únicos ganadores de un modelo de monopolio fueron los bancos internacionales.

En 2004, Pemex llega a su máximo histórico de producción: 3.4 mm bpd. Casualmente, la producción de México empieza su declive en 2006. Antes de que Cantarell empezara su caída en producción, los técnicos de Pemex ya sabían que esto sucedería y fue así como se buscó incrementar la producción en campos ya descubiertos que todavía tenían un potencial de producir. 

Posteriormente, se desarrolla el proyecto de Ku-Maloob-Zaap (Fig. 3). Este campo ya había entrado en produccion desde 1985, en la misma región marina, con reservas estimadas de aproximadamente de 7 bn bpce en el año 2004 (Fig. 4). 

Durante el redesarrollo de estos campos, en el año 2006, logran reclasificar las reservas en niveles de 14 bn bpce. Y no solo eso, para el año 2007 se estimaba que este complejo declinaría, y pasaron los 700 kbd. Adicionalmente, para el año 2009 alcanzan una producción arriba de los 800 kbd. Pemex logró mantener esta producción por más de 10 años gracias a una administración muy eficiente.

Fig,. 3 Fuente: CNH                       
Fig. 4 Fuente CNH

Contratos de Servicios Múltiples 2004

En la llegada del presidente Vicente Fox, esta administración se distinguió por intentar detener el uso de los Pidiregas. Por otro lado, intentó atraer inversión privada a Pemex, evaluando la estructura legal vigente en ese momento. Así fue como se promocionaron los Contratos de Servicios Múltiples, en los que básicamente se pretendía que las operadoras internacionales brindaran servicios de operación de campos, incluyendo el financiamiento, y se pagaría a precios unitarios con una lista de servicios preestablecida. Aunque se logró atraer inversionistas a estos proyectos, no llegaron las operadoras que Pemex quería que invirtieran, porque aparte de dar los servicios se buscaba que se diera una transferencia de tecnologia.

En sí, la falta de interés de las operadoras también radicó en que el portafolio que Pemex ofreció para los CSM, eran campos ya explotados y con reservas marginales. Aparte de que no existía el premio de tener acceso a los beneficios de mayor producción, descubrimientos o el precio de los hidrocarburos.Estos beneficios no se podían dar por la limitante de la ley de obras públicas y la ley del petróleo. 

Se anunció mucho una reforma energética, pero nunca se envió la iniciativa al congreso, por lo que los CMS es a lo más que llegó. Cuando ya operaban las empresas ganadoras, hubo proyectos que funcionaron bien. Algunas operadoras dejaron de invertir porque no existía el incentivo de seguir invirtiendo. Algunas contratistas cumplieron con las actividades mínimas de trabajo y regresaron las áreas.

Reforma de Calderón 2008

A la llegada del presidente Calderón, se reconoció la problemática de la necesidad de inversión adicional y anunció una reforma energética. Dejó pasar los primeros dos años de su mandato y en el año 2008 se aprueba la reforma energética; la cual establecía que Pemex se autorregulaba y no existía un control estatal sobre él.

Además, reconocía que la Ley de Adquisiciones no se ajustaba a la operación y le dio más atribuciones al consejo de Pemex para que generara los lineamientos de un autocontrol para la contratación de servicios en un espectro más amplio a lo que llamaron actividades sustantivas. Por otra parte, se dieron atribuciones de contratación estratégica que el consejo podría aprobar; sobre todo para los servicios de contratación por asignación directa o restringida.

En esta administración se dejan ver los efectos de las inversiones creadas con los pidiregas, pero en el año 2006 inicia la declinacion de Cantarell. Ante este escenario, Pemex busca reemplazar esta producción con el complejo Ku-Mallob-Zaap; pero un campo Megagigante es muy difícil de reemplazar. Así, los esfuerzos de Pemex por sustituir la esta produccion, Ku-Mallob-Zaap, tal como se identifica en la gráfica de la Figura 5, mientras se incrementaba la inversión, no lograron compenzar la caída de Cantarell.

Fig. 5 Plan Nacional de Hidrocarburos gobierno Federal 2018-2024

Fig. 5 Plan Nacional de Hidrocarburos gobierno Federal 2018-2024

Creación de la CNH

Una vez concretada la reforma energética del 2008, surge la necesidad de crear un sentido de industria con estándares internacionales. Por lo tanto, Sener pasó a ser una secretaría enfocada en la gestión de la industria y la falta de capacidad técnica y se creó la Comisión Nacional de Hidrocarburos; con el objetivo de ser el brazo técnico de Sener, pero con la independencia necesaria.

La CNH comenzó a revisar de una manera más crítica, y con visión de estado, la explotación de campos. Gracias a esto, inició el control de costos por campo para identificar qué campos estaban destruyendo valor a Pemex. Tal fue el caso de Chicontepec, donde se invirtieron más de $6,000,000,000 de dólares sin llegar a la produccion esperada.

De igual forma, la Comisión Nacional de Hidrocarburos se enfocó en conocer los costos reales de la explotación de los campos, ya que la produccion gigantesca de Cantarell maquillaba los costos reales de exploración y explotación de muchos campos marginales en Pemex. Petróleos Mexicanos anunciaba la perforación de los primeros pozos en aguas profundas y no contaba con una regulación para operar. Fue así como, con CNH, se establecieron las bases para una rectoría de estado; y con Sener, la generación de políticas públicas para controlar el sector energético.

Contratos Incentivados

Tras la reforma energética del 2008, tal como se describe previamente, Pemex busca a atraer inversiones de empresas operadoras a través del alcance del marco legal resultante de esta reforma. Se idearon los contratos, llamados incentivados; que resultaron ser una variante de los Contratos de Servicios Múltiples, pero con mayor flexibilidad de contratación. También se crearon nuevos modelos de negocios y contratación, como los laboratorios de tecnología en Chicontepec.

Con los Contratos de Obra Pública Financiada se logró atraer la atención de empresas internacionales. Sin embargo, el resto de los proyectos continuaban siendo empresas de servicios. Se buscó también, posicionarlos como un contrato incentivado, aunque realmente no tenían nada de incentivo. Por lo cual, esa promoción, aunque generó la atencion de la industria global, no logró que las grandes inversiones llegaran al país, debido a que los proyectos ofrecidos eran marginales en producción, tamaño de áreas y términos contractuales atractivos. Se ofreció la cola del portafolio de Pemex, carente de atractivo.

Reforma de EPN 2013

Para cuando empezaron las discusiones sobre una apertura del sector energético, México ya llevaba 7 años de producción petrolera en declive; y los precios del petroleo ya habían dejado de generar la misma abundancia de 5 años atrás. Tal como se muestra en la Figura 5, en el diagnóstico de hidrocarburos para la reforma energética, se identificó que las inversiones de Pemex crecieron de manera paulatina año tras año de manera ascendente desde el año 1996 hasta el año 2014 hasta llegar a los $100 bn usd. Sin embargo, lo más preocupante era que las reservas y la producción estaban en franca caída.

No cabe duda de que, cuando Pemex estuvo desarrollando  actividades exploratorias en cuencas terrestres y aguas someras, se tuvieron descubrimientos. Aunque no lo suficientemente grandes como para reemplazar a los campos gigantes de la región marina de Campeche.

Pemex llegó a operar simultáneamente más de 100 equipos de perforación. Pero, sin el éxito de tener reemplazos de la reservas vía descubrimientos, la mayoría de las nuevas reservas eran reclasificaciones o extensiones de las ya existentes. Al respecto, la industria internacional, con los resultados de sus actividades en cuencas prolíficas en el mundo, como Brasil, Angola y Golfo de México; en la porción estadounidense principalmente, mostraban sus éxitos. En contraste, la única alternativa para México eran las Aguas Profundas en su porción del Golfo de México.

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Fue así como Pemex incursionó con sus primeros pozos exploratorios en Aguas Profundas. Para lograrlo, recibió apoyo de las operadoras internacionales. Así, mediante un programa agresivo de inmersión tecnológica y practicas operativas, Pemex ganó los conceptos técnicos; para operar la perforación de estos pozos en aguas profundas en un periodo del 2004 al 2010 aproximadamente.

Ganaron las operativas de la perforacion, pero la falta de experiencia en el desarrollo y producción de campos representaba el mayor riesgo de la inversión. Se intentó desarrollar el campo gasífero Lakach, descubierto en el año 2007; invirtiendo cantidades mayores a los $3-4 bn de dólares, sin obtener resultado alguno.

Por otro lado, se intentó reactivar el campo terrestre Chicontepec, invirtiendo más de $7 bn de dólares y tampoco llegaron a los resultados esperados en la producción. El único campo que incrementó la producción tal como se comentó anteriormente fue Ku-Mallob-Zaap. Sin embargo, su produccion no fue lo suficientemente grande como para parar la caída de producción.

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Como consecuencia, los bajos precios del gas obligaron a dejar de invertir en Burgos, la única fuente de gas no asociado en México. Todo esto generaba una bomba de tiempo que tarde o temprano estallaría. Así es como en la administración del presidente Peña Nieto, ante estos escenarios, tomó la decisión de hacer una reforma energética de largo alcance; agresiva y cubriendo todos los segmentos del sector energía. A través de ella, buscaba armonizar las leyes creadas en diversos periodos y, a su vez, dar a México el marco legal para cumplir con compromisos internacionales; tales como tratados de libre comercio; también se empezaba a hablar de las negociaciones del TLCAN, que quedaba fuera de este nuevo marco legal y regulatorio en México.

Tal como se señaló en el comienzo de este documento, es importante contar con el contexto del inicio de la industria petrolera en México, ya que se reconocen las premisas de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; entre ellas, que la propiedad de los hidrocarburos son propiedad de la nación. Y esto no es de sorprender, pues en muchos países del mundo, han reclamado el derecho de propiedad de sus recursos naturales, pero también muchos reconocen que no tienen las tecnologías, experiencia, personal capacitado y, lo más difícil, no cuentan con los recursos financieros para desarrollar una industria de riesgo.

Es así como sus marcos legales los motivan a generar modelos de contratos de producción compartida. En éstos, las operadoras corren con todo el riesgo; ese es su negocio y saben cómo operarlo generando riqueza a los países vía impuestos sin estar expuestos al riesgo de deuda y no lograr los resultados esperados.

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Se llega a una reforma energética ampliamente discutida, con especialistas del sector nacional e internacional, académicos, cámaras industriales, asociaciones de profesionales del sector y partidos políticos. En las discusiones se observó que quienes opinaban en contra, basaban su posicionamiento en los hechos históricos previos a la expropiación petrolera de 1938.

Los que estaban a favor, sustentaban sus comentarios en la experiencia internacional y una visión de futuro. Ambas visiones eran correctas; sólo que se debía pensar en un cambio, pues las modificaciones estructurales de una nación tardan años en dar los verdaderos frutos.

Sólo para citar un ejemplo, las conversaciones de la industria automotriz en México se dieron a raíz del TLCAN en el sexenio del presidente Zedillo. Después de 25 años, México es el quinto país productor de automóviles en el mundo.

Es por eso que los resultados de la implementación de la reforma energética en este momento no se deben ver como un corto avance. En Brasil, después de haber modificado el marco legal, se tardaron 10 años en realizar sus primeras rondas petroleras. México, en menos de dos años, estaba realizando sus primeras subastas.

Los objetivos de la reforma energética fueron:

  • Mantener la propiedad de la nación sobre los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo.
  • Modernizar y fortalecer, sin privatizar, a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad como Empresas Productivas del Estado 100% mexicanas.
  • Reducir la exposición del país a los riesgos financieros, geológicos y ambientales en las actividades de exploración y extracción de petróleo y gas.
  • Permitir que la nación ejerza, de manera exclusiva, la planeación y control del sistema eléctrico nacional, en beneficio de un sistema competitivo que permita reducir los precios de la luz.
  • Atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país.
  • Contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios.
  • Garantizar estándares internacionales de eficiencia, calidad y confiabilidad de suministro, transparencia y rendición de cuentas.
  • Combatir de manera efectiva la corrupción en el sector energético.
  • Fortalecer la administración de los ingresos petroleros e impulsar el ahorro de largo plazo en beneficio de las generaciones futuras.
  • Impulsar el desarrollo con responsabilidad social y proteger al medio ambiente (Ver Diagnóstico del sector energético de la Sener).

Claro está que en estas premisas estaba el combate a la corrupción. Tan es así que a Pemex se le puso el candado legal para que no pudiera decidir por decisión de consejo, ni negociación directa; así como es la práctica internacional de una negoción directa entre operadoras.

A la CNH se le prohibió por ley tener conversaciones de cabildeo con las operadoras de manera privada. No sólo es una cuestión etica, sino que es la misma ley. Entonces está claro que se pensó cómo combatir la corrupción.

Aunque para las operadoras que cotizan en la bolsa de valores con estándares y marcos legales de sus países de origen, los temas de la corrupción ya son penados por la ley desde hace varios años -por ejemplo, en Estados Unidos y el Reino Unido-, estas leyes persiguen a los empleados, no sólo a la empresa.

Contenido Nacional y Generación de empleos

Un tema de mucha trascendencia del sector de los hidrocarburos son los relacionados con el contenido nacional y la generación de empleos. Regresemos a la figura 1 y 2, en la que podemos ver la poblacion de la época del gobierno de Porfirio Díaz, de Lázaro Cárdenas y la época actual. Estamos en momentos diferentes de todas ellas.

Actualmente, la red de universidades del país tiene más de 3600 universidades con la oferta de especialidades más amplia que alguien pudiera imaginar. También existe una industria madura de proveedores. Claro está que a una empresa proveedora de servicios le es más atractivo tener 10 clientes que sólo Pemex. Aunque esto implique certificarse en sus operaciones y prácticas comerciales, es parte de un proceso de crecimiento y desarrollo.

Dentro del marco legal se le otorgó a la Secretaría de Economía la rectoría de estas actividades, y se pensó en replicar el éxito de la industria automotriz. Lo anterior, en las actividades que estaban coordinadas en conjunto con su oficina de ProMéxico; la cual estaba enfocada en la promoción de la industria mexicana y en invitar a invertir en México.

Se realizó el Plan Nacional de Productividad, el cual estaba enfocado en las industrias automotriz, energía, agroindustria y aeroespacial; en los temas de desarrollo de talento, contenido nacional y prácticas de seguridad industrial. En este último se pensó en preparar e impulsar al país para los próximos 20-30 años. Desafortunadamente estos temas quedaron en el tintero.

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Asimismo, se identificó que México debería desarrollar más de 100,000 profesionales para el sector de energía. Desafortunadamente, debido a los cambios de administración, estos nuevos profesionales del sector están desempleados, con pocas o nulas oportunidades de integrarse al sector productivo.

Aunque en la industria nunca se debe generalizar, son pocas las empresas que reconocen su compromiso de contratar personal local, a pesar de que esté dictado por la ley de contenido nacional. Éstos desconocen que, en nuestro país, contratar mexicanos en un 90% es un tema de obligatoriedad establecida en la constitución; dejando la opción de traer personal especialista por no contar en México. Sin embargo, no hay que perder de vista que este artículo de la ley está obsoleto porque viene de los años 30, lo cual se ha explicado previamente.

El recurso humano en México es un factor que las operadoras consideran un riesgo, porque de lo contrario tendrían que desarrollar programas de entrenamiento y profesionalización de cuadros técnicos (Fig. 6). México cuenta con suficientes técnicos a lo largo y ancho del país, para poder satisfacer al mercado laboral, aunque no cuentan con prácticas y tecnologías de las operadoras internacionales. No obstante, es responsabilidad de las operadoras dar la capacitación técnica; tal como lo exige la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Una de las áreas que el contenido nacional tiene para mejorar, es el reporte de los gastos realizados a lo largo de vida de los proyectos. A la fecha, se puede hacer por medios electrónicos a través de los registros contables: simplemente se configura el reporte de captura y el porcentaje de contenido nacional cumplido. Éste es de gran relevancia para el Estado, porque no se pueden generar políticas públicas con información incompleta.

Por citar un ejemplo, en la actualidad sólo se reporta hasta que se cumple el porcentaje mínimo requerido, digamos que es 3% ó 7%. Después de dicho porcentaje ya no están obligados a seguir reportando.

Si el proyecto llega a término, y el regulador o la Secretaría de Economía detecta que le falta el 97% ó 93% restante, esta información termina siendo una caja negra y no hay manera de saber a qué sectores de la industria se debe atraer para invertir en México y aprovechar las oportunidades para desarrollar a la industria local y, también, dejar de depender de la importación de la proveeduría especializada.

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Otro factor importante: las listas de clasificación de servicios y gastos no están completas en los registros de Hacienda, CNH y Economía. Esto traerá deficiencia de información. Incluso tiene un impacto en los contractos de producción compartida, porque existe la recuperación de costos y, al no haber listas completas, muchos gastos caen en misceláneos y dejan de ser válidos para la estructura contable del proyecto.

Incentivo fiscal

Siempre que se habla de atraer inversiones a un país, la industria más que sólo pensar en el mercado a abastecer, piensa en lo atractivo que es el país anfitrión. Todos los elementos en la Fig. 6 son considerados como factores de riesgo con los que se deben realizar planes de mitigación. Ante estas exposiciones, hay empresas que deciden no jugar y prefieren no invertir.

Elementos decisivos de inversión

En un proyecto de exploracion y producción en aguas profundas, para este caso, existen cuatro segmentos principales que absorben el gasto, y son: exploración con un estimado promedio del 7%; perforación para el desarrollo de campos con un 60%; equipo submarino, con 25%; y las plataformas de producción del 7%.

Donde México tiene la oportunidad de desarrollar su industria de proveeduría es en los equipos, materiales y servicios de perforación; y empresas proveedoras de equipo submarino y patios y astilleros para construcción de plataformas y FPSO´s. No obstante, la visión de que el mercado es sólo México es errónea y corta; se debe pensar en la proveeduría internacional, aprovechando los tratados de libre comercio suscritos con muchos países.

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Estos segmentos son los que realmente generan el empleo, no las operadoras como erróneamente se piensa. Las operadoras terminan siendo los inversionistas; y no los que desarrollan las cadenas productivas. Una operadora en su etapa de máxima produccion, generará más de 500-700 empleados directos, por la política de medición de productividad por empleado.

Así, mantienen sus plantillas al mínimo posible, mientras que un patio de construcción de plataformas genera entre 5000 y 7000 empleos por proyecto (Fig, 7). Si se considera que la industria de equipo submarino podría generar las cadenas de suministro acerero e industria metalmecánica, podrían ser miles de empleos generados en diversas regiones del país.

Creación de empleos en sector hidrocarburos

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La encrucijada de la atracción de inversiones radica en la competitividad de impuestos (Fig. 8) cuando un gobierno invita a invertir en su país -sobre todo en el sector petrolero-, y cuando las empresas de patios de construcción de plataformas y astilleros, principalmente en Corea del Sur, España, Singapur o Estados Unidos, o la industria metalmecánica para equipo submarino y perforación, que principalmente está en Reino Unido o Estados Unidos, la pregunta obligatoria es: ¿Cuáles son las ventajas económicas de traer esas empresas a México?

Como se puede apreciar en el impuesto sobre la renta corporativo, países como Canadá, Estados Unidos, Reino Unido o Portugal tienen un impuesto impositivo mucho más atractivo que México. En el caso del IVA (Fig. 9), países como Australia, Canadá o Singapur tienen tasas mucho más bajas.

ISR Corporativo. Fuente: Siete EnergyFig. 8. Fuente: Siete Energy

IVA. Fuente: Siete EnergyFig. 9. Fuente: Siete Energy

 

Por lo que, si México realmente desea desarrollar una industria de tecnología altamente proveedora de bienes y servicios a nivel global, debe pensar en una reforma agresiva de impuestos para las empresas que lleguen e inviertan a largo plazo. Podrían considerarse una tasa de ISR en el rango del 23% al 27% y el IVA entre 8% y 10% para posicionar a México como un gran polo de inversión.

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Atraer a empresas líderes de tecnología en estos segmentos debería verse como estratégico; pues podría desarrollar las cadenas de proveeduría y establecer cláusulas de residencia a las operadoras para que desarrollen totalmente sus operaciones en territorio mexicano. Esto, ya que el factor multiplicador de la inversión cuando operan desde sus países de origen es escasamente 1:1; mientras que cuando se opera totalmente en el país anfitrión el factor puede de incrementarse en 4 ó 5 veces. Esta exigencia de residencia existe en muchos países, como Trinidad y Tobago, Egipto, Colombia, Azerbaiyán, por citar algunos.

México tiene la gran ventaja de su población joven y preparada. En un momento dado, debe incrementar sus esfuerzos en la educación media superior; ya que por cada ingeniero que se contrata, hay 7 ó 10 técnicos medios. Es aquí donde están las oportunidades para los jóvenes que no tienen los medios económicos para desarrollar una carrera profesional.

Regulación

Dentro de las acciones de la reforma, se buscó darle la rectoría al Estado en la industria. Así, fue creada la ley de coordinación de entes reguladores; que permite dar armonía a las operaciones de los regulados. Sin embargo, la industria pasó de no tener una regulación a una sobre regulación, lo cual entorpece y burocratiza las autorizaciones de todas las actividades de los regulados.

Aunque el marco legal es adecuado, México ya pasó la curva de aprendizaje de sus reguladores, como la Comisión Nacional de Hidrocarburos. A la ASEA faltaría darle la autonomía y transformarla en un nuevo ente regulador, así como impulsar una simplificación regulatoria.

Por ejemplo, en los permisos de perforación que antes se solicitaban, el paquete de información era de escasamente 30 páginas. Con las nuevas prácticas pasaron a ser paquetes de tres y cuatro mil páginas; si hay que hacer modificaciones, se debe volver a emitir todo el paquete de información, no sólo el anexo o sección de modificación. Esto debería originar trámites más ágiles, como ventanillas virtuales y la posibilidad para subir la información por internet.

Rondas Petroleras

Realizar la implementación de la reforma energética de 2013 necesitó de grandes esfuerzos, comunicación y relación de toda la industria internacional para traer las mejores prácticas. Se desarrollaron las rondas petroleras de acuerdo con el Plan Quincenal del sector de hidrocarburos.

Uno de los aciertos de esta reforma es que contempla la aplicación de todos los modelos petroleros contractuales, tales como servicios, asociación con Pemex, producción compartida y licencia. Todos estos modelos contractuales tienen sus ventajas en la aplicación distinta de determinados tipos de proyecto, buscando el beneficio para México.

Aunque la ley contempla, la subasta con bono de firma, la CNH opto por licitar la variable de porcentaje adicional de la regalía; la cual, al llegar a etapas de producción, el Estado recibe mayores ingresos por la producción que un simple monto en efectivo al inicio. Se debe entender que en México no existe el modelo de concesiones como muchos piensan, porque los hidrocarburos son propiedad de la nación, y esto es inalienable.

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Por ley está definido el plan quinquenal, lo cual da sentido, orden y vigencia a las rondas petroleras, y da vida a la industria de hidrocarburos. De esta forma, si las empresas devuelven áreas por cualquier motivo, el Estado puede volver a licitarlas y generar inversiones en el sector de una manera constante en círculo virtuoso.

Se ha dejado fuera de toda acción explorar sus recursos prospectivos del gas de lutitas; el mal llamado Fracking, por la exigencia de grupos ambientales. Pero no se debe perder de vista que la simple evaluación de estos recursos puede llevar entre tres y cinco años. Además, todavía falta la etapa de desarrollo y producción. Tampoco se pierda de vista que es la única fuente abundante de gas que México tiene y no explorarla y explotarla pone al país ante un riesgo de suministro de gas por la dependencia de las importaciones.

Propuestas para la tercera reforma energética

Como se discutió a lo largo de este documento, haber pasado por una primera y segunda reforma energética, y dadas las dificultades de negociación entre los partidos políticos, llegar a estas reformas se debe considerar un éxito, a pesar de que la implementación sigue en progreso, como la distribución y almacenamiento de combustibles. Al respecto, llevará años contar con esta infraestructura lista para tener los volúmenes de almacenamiento y reserva esperada.

También aún faltan años para el inicio de la producción en los posibles descubrimientos de las empresas que obtuvieron bloques exploratorios; quizás más de 10 para ver una industria próspera en aguas profundas. Lo mismo sucede para la implementación masiva de energías renovables como beneficio de los basureros en el país, que constituye un elemento para eliminar y reciclar basura de las grandes ciudades, así como los parques eólicos o solares.

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En fin, todavía falta mucho por hacer y avanzar. Para esto una tercera reforma energética es bienvenida, y no sólo para darle viabilidad a Pemex o CFE, sino a toda su industria energética establecida en México, como inversión privada nacional e internacional, para lo cual se sugieren las siguientes mejoras y adecuaciones a la ley:

  • Darle a Pemex la facultad de negociar proyectos abiertamente con las operadoras, con un mecanismo de auditoría de los funcionarios involucrados en el acuerdo. Siempre se podrán conseguir negociaciones satisfactorias para el país.
  • Evitar imponer a Pemex o CFE formar parte de una asociación vía mandato legal. Esto puede poner en riesgo la capacidad de inversión y, más que generar valor, destruiría valor.
  • Reforma fiscal para para hacer más atractivo a México, con tasas impositivas en las que nuestro país resulte ser más atractivo para la inversión.
  • Establecer en la Ley de Hidrocarburos el término de residencia de los operadores, con la finalidad de maximizar las inversiones en el país.

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  • Crear la armonía de las listas del registro de gastos en hidrocarburos, lo cual es aplicable para Economía, Hacienda, Sener, CNH y el Fondo Nacional de Hidrocarburos.
  • Fortalecer el ahorro de las generaciones futuras, dando certidumbre al gasto de ese ahorro, ya que dichos ingresos provienen de recursos naturales no renovables.
  • Convertir a la ASEA en un ente regulador e integrarlo en la Ley de Órganos Reguladores Coordinados, con presupuesto propio.
  • Actualizar la ley del trabajo en materia de contratación de personal mexicano, en porcentajes y desarrollo profesional.
  • Redefinir la fórmula de medición de contenido nacional, dando peso a los rubros de gasto en impacto social, tal como transferencia de tecnología en universidades, educación media superior, infraestructura y entrenamiento de personal.
  • Rescatar el Plan Nacional de Productividad, de la administración 2012-2018, en el cual participó la industria y el sector académico.
  • Creación del Plan Maestro de Desarrollo de Proveedores; en el cual se cubra el régimen fiscal bajo la rectoría del Estado.
  • Revisar el marco fiscal para los proyectos de gas, que ante precios bajos los hace inviables.
  • Incrementar la deducibilidad de los costos de inversión en las operaciones petroleras.
  • Aprobar por ley el desarrollo de proyectos de energía limpia a través la basura. Como los basureros son una responsabilidad de los municipios, se deben federalizar los permisos, y la administración, dejarlo a los municipios. De otra manera, no se conseguirá procesar la basura y alinearla a una política cero basura.
  • Proponer una simplificación regulatoria en la que los trámites se realicen vía internet con firma electrónica de recibido.
  • Considerar estratégicas las actividades de exploración y producción en las lutitas gasíferas, ya que es la única fuente disponible para el suministro de largo plazo en México.

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